PPP项目的核心要素分析——崔志娟教授

尊敬的各位律师,很高兴,我第一次正式的跟律师们面对面交流,律师的合作其实挺多的,在PPP项目当中,应该说这两年,我觉得最早参与PPP项目当中,还是律师比较多。这一轮当中PPP项目律师参与度如何,我有一个感想,2016年年初的时候,地铁那个项目阶段,我们项目落地之后,原来是律师签订合同,落地之后会发觉里面的问题,这个问题实际上不是律师自身的法律问题,是与法律相关的其他问题。所以我们讲说,真正能够把PPP做好,需要我们不仅了解法律自身问题,关键还要把这个政策了解清楚。因为我们在做一些事项的时候,涉及的PPP可能是某一些法律,还有政策的问题,由于政策不清,会导致项目做的路子不对。

我属于财政部的,我们单位是财政部的事业单位,2014年在全国推广了PPP之后,我们承接了财政部政策培训和落实实操的业务,所以PPP操作我们做了三年多。我有幸也参加了国家财政部组织的第二批第三批示范项目的评审,实际上这个过程当中我们发觉,一年多市场变化很快,对PPP理解也进步很多。去年这个时间点,我跟谭律师认识的,也是一次会议上。第三批项目评审看还是有很多问题,大家掌握不到位。如果掌握不到位的话,实行过程中就会出现问题,这个问题是什么?

首先PPP是财政部出的一个操作流程,大家记住,519程序里的介绍非常严格,每一个步骤是否舒适,必须前面的步骤完了下一个才开始,也不是。19个步骤必不可少,我们在做项目识别、项目准备、项目采购过程当中,三个阶段应该说是PPP项目的前半场,前半场像踢足球一样上半场,我觉得PPP项目如果是播音的话,三个阶段相当于谈恋爱的阶段,前面这些东西得做好,做不好到执行的时候就容易失败,所以前三个阶段很重要。到了谈判与签署,这样才证明项目落地了,我们执行项目过程中落地的项目不多,但是重点还是考虑项目落地。所以从第三批示范项目评审的过程中就说,如果项目能够进入到采购和执行阶段,这个时候我们的分值会高的,因为它会对落地进行辅导。所以在这一个阶段开始的时候,相当于19个步骤要完成11个步骤,才能说这个项目落地了,你就会看出来这个工作量还是比较大的,转变过程当中有一项非常重要的,就是实施方案。这个实施方案怎么编制呢?它牵涉到PPP项目落地的问题,经常有人问说,说老师你看这个项目是否合适,这样做会不会出什么问题等等,都是在这个方案的编制里面有问题。

为什么说这个很重要,因为我们在这两三年当中会看到很多这一个现象和问题,这个 现象和问题是什么呢,我们经常会听到有些人讲,这个PPP项目是好项目还是坏项目,好项目和坏项目如何考虑呢?就是扩充项目的经营性和非经营性考虑,这个角度不对。这个项目是经营性和非经营性,这一般就是发改委项目分类的时候的分类路径,它分类是从特殊经营的角度考虑,也就是说你这个项目如果有经营性,它可能能够纳入到特殊经营项目当中去,如果没有经营性,不能纳入到特殊经营去,所以从这个角度分类。而财政部对PPP项目的分类通常按照支付进行分类,比如讲是属于使用者付费项目还是政府付费项目,还是可行性缺口项目。因此不能用经营型非经营型确定项目好坏。

目前采购的过程当中或者招标过程中,我们发现很多企业会有施工利润补偿投资利润,这也不对,为什么会出现施工利润补偿投资利润呢?通常会是这样一个情况。投资要考虑货币价值,施工主要是考虑施工的空间,在这一个合作过程当中,大家都想短平快,还是把它做成简单的短平快的项目考虑,所以很多做的时候就想着怎么样出去,因此只考虑眼前施工的利润情况。如果投资利润不足又要想拿到这个项目会过度压低投资利润来扩大施工利润。这样会出现什么问题呢?实际上是与我们在做PPP项目过程当中,做的方式不对有关系,它是我们之前还是用BT模式来做PPP,因为做BT模式的时候有一个特点,就是说政府会给这个企业一个固定回报率的方式,所以有了这一个固定回报率,即使企业相对来讲是非常保险的。现在项目在做的时候,为了拿到这个项目,又做成了固定回报的方式,就出现了内部的分工方式,就是施工利润补偿投资利润。所以在设计当中会出现问题。因此第三批项目示范评审完了之后,一个专家问我,说现在的话,面对一个项目的投标,感觉这一个采购的时候,涉及的指标不对,问我怎么办。我说如果这样的设计指标,你就把它的指标以尽可能拿到项目的方式去,压低指标和投资金额,拿到之后你一点儿也不会亏,为什么,因为是设计过程当中出了问题,只是暂时会拿到项目,拿到之后一定会有风险。

第三种常见的情况就是合理利润的确定,现在面对一个最大的问题,大家谈什么是合理利润,实际上你看不到这一个合理利润到底在哪里,特点的话,因为我们是法律工作的,更不知道合理利润了。因此我给他们讲这个,什么叫合理利润,本身这个词就是一个虚的,你比方讲律师刚工作,一个月挣1万块钱很高兴很合理,五年之后你每个月拿到3万,再让你去一个地方挣1万块钱你就觉得太少不合理。所以合理不合理,自身来讲不是一个真实的东西,如果这个合理利润本身这一轮做PPP大家有一个误区,合理利润是什么意思呢,就是讲这个东西做PPP项目有一个特点,是政府投资项目,政府投资项目有一定的垄断性,做垄断性项目跟普通的项目相比较,实际上是缺少市场风险的,因此这样的情况下获取的利润水平不能高于同行业其他市场产品的水平,是这个意思。但是做的时候又出现什么问题呢,很多地方讲,你这个利润不是合理利润吗,你低于6%的利润,我政府就给你补,超过10%的利润,企业就不能拿,就给政府了。大家认为这是合理的利润,实际上是不对的。为什么不对呢?因为做PPP项目有一句话就是通常市场机制配置资源,市场对利润追求更敏感,这个过程当中就是讲,如果社会资本有更多的创新能力,实际上它在创新过程当中,获取的利润实际上来讲是应该为企业所有,你不能通过合理利润率来锁定,也就是说不能够锁定企业的创新的空间。所以我们评价的时候一个评价指标,如果你关注的话会发现,就是它的创新能力。有这样的一个指标的。所以讲合理利润,实际上很难一句话说清楚,只是讲这个过程中,一定不要把它锁定为一个固定的回报率,实际上这一个指标在看的时候,特别定性评价的时候是特别关注的一点。举个例子来说合理利润,比方讲北京坐肆号线的时候以及香港地铁的时候,香港地铁同样,我们运行一公里,成本十二三块钱,当时北京的政府的地铁公司每一公里的成本十七八块钱,这个过程什么意思呢?引进它的时候,你的效率比我们政府自己的效率要高,所以把你引进过来,因为你十二三块钱的成本就可能完成我们十七八块钱成本的活,并且比我们干的还好,这个过程当中就是说,我们让你来干,可能我这边给你十五六块钱你可以挣钱,我们也可以少花钱。其实在这个过程当中,怎么促进整个社会的进步呢,如果有一家地铁公司,它发觉它的效益也比政府的效益好,它可以参与到这个项目当中,有了竞争之后,香港地铁就不可能报十五六块钱,他为了拿到标就报十三四块钱,这样使得政府的资金效率提高。有的企业拿到这个项目,是为了更多的赚取这个收益,北京地铁来了之后就把这一个移动的信号由地上引到地下,另外地铁里面会大量的做商业广告,另外还可以做一些与地铁相关的商业,比方说地铁的站场的开发、收益等等,是这样的情况。也就是说如果它能够把地铁空间内的资源非常好的利用起来,其实最大的创造的收益,这块的收益实际上是归它的。它报价的时候,报2千万,实际能够获得多少呢,能获得1亿收益,另外8千万就是他额外的收益率,能够增加收益率的。这个创新是什么情况呢?如果它经营之后在下一个项目当中,有的地铁公司发现原来是这样的,所以的话它拿到项目之后,它可能说他报2千万我报4千万,这样的话就可以通过竞争,给政府带来好处,同时由于竞争加大之后,企业的创新意识也会增强。实际上PPP项目引进是改变国家的产业结构和政府提升效率的模式,所以是国家治理现代化的工具。

第四个就是低价中标问题,这个问题很严重,很多地方有一点,实际上是跑马圈地,这个过程中会出现很多大量的其他问题,低价中标很难以保证项目的质量,很难以保证公共产品服务质量,所以实际上我们应该告诉政府如何防止低价中标,采取一定的指标防止低价中标,而不是行政的方式防止低价中,特别是律师做合同文本的时候要告诉它。我之前到海口的时候,讲完之后我说你没有特别防止低价中标,正好有个项目低价中标,当时社会资本第一时间就告到当地计委,实际上政府的操作过程当中还是公开阳光的,但是关键问题让我们看的时候有个大问题,是通过行政方式来防止,也就是说我们如果发现这个项目当中,如果是综合评分第一,但是我们认为你是低价中标的,也可能不会用你。实际上这句话是行政方式因为你无法做市场交易形式的时候,无法交代下去。所以他问我这个东西是不是可以,我说如果站在公平的第三方角度是不可以的,必须经过采购当中设计合理的指标防止低价中标,也就是说你们提供法律文本的时候,告诉他们。还有采购方这个中介,他们做的时候一定要防止低价中标的情况。其实低价中标怎么产生的,通常是第一轮测试的时候,是企业的策略,大家报价差不多,我为了拿到这个项目,报价的时候就大幅度降低价格,这样报价的分值提高,从而提高综合的评分值。这样就产生了问题。但是设计的时候,指标的合理性要防止出现问题,还是说项目的经营性和非经营型有关系的,所以大家一定要多方面考虑问题。

第五个就是假PPP问题,“假”PPP用的引号,真假本身就是相对的概念,实际上大家说的假PPP无非是说很多项目做的时候,没有完全按照PPP的规范进行操作,比方说我们很多项目通过拉长叫做PPP,拉长版的PPP并不是讲公益性的项目可以做成拉长版的PPP,实际上很多经营性的项目也可以做成拉长版的PPP。本身地铁项目就是公益性项目,但是被设计的时候,也是设计成了拉长版的PPP。实际上一旦设计成了拉长版的PPP之后可能就会出现其他的一些风险。比方讲你做成拉长版PPP之后,实际上里面隐含什么问题?你回报的时候就可能是一个固定回报,一旦是固定回报,就会加大政府购买的支出,或者利率变动,会降低转变企业的收益等等都可能产生。所以执行过程当中就会出现问题。就会造成什么结果呢?律师给写的法律文本实际上是没有多少效率的,因为当时做这个项目也是非常好的律所、机构给他们做的,实际上还是不错的,但是会有什么问题,实际上与这个设计都有关系,它做成拉长版PPP的时候,就固定了最后中标是以12.84%的回报率中标的,以固定回报率中标之后,如果做成二三十年的项目,一算帐,实际上在这里边就会出现政府一看,我这个项目下来付费是非常高的,所以就会出现不合适的问题。

另外还出现什么问题,律师做的时候,一定要注意法律问题,特别是法律政策,因为当时它是土地的法律政策不合规的,律师没有发现这个问题。所以用土地进行补偿的时候,它的补偿就不可能获取这个补偿机制的。所以按照国库集中结算的话,它不可能把土地出让收益给企业进行补偿,因此这些问题存在就会导致原本签定的合同,条款是无效的条款,会由于设计不隔离或者违背一些政策问题,法律文本会失效。

第六还有一个什么问题呢,很多地方,企业与党和政府谈,谈完之后签订框架性协议,框架性协议实际上目前做PPP上不合适的,不管财政也好,发改委也好,他们必须遵循国家的政策方式。财政和发改,在政策的冲突问题我这么看,好多人认为我怎么看,是这样情况,其实三年多来我从来不太关注政策这一个施工冲突的问题?,为什么说这个情况呢,因为政府职能部门做政策的时候他们会沟通的,如果当时有冲突的话,它还是要按照国家的政策来进行调整。我做一个比喻,财政也好,发改也好,他出的政策是两个不同环节的政策,你去看的话不要看成是一个环节。实际上我给大家举的例子是什么呢,发改的这个政策和财政的政策,类似于人们开车的两个不同环节,举个例子,像开车一样,如果买一辆车必须先拿到驾照,谁来批驾照呢,很多功能是发改来批的。但是拿到这个驾照并不代表你有车开,谁来决定你能够买车呢?必须是财政。所以它是两个不同的环节问题。如果把两个不同的环节当成一个环节来做,就会影响你正常的咨询和正常的操作,这一点我提醒大家尽可能关注,一定注意它并不是同样的功能。现在发改是传统基础设施,财政是公共服务,如何区分发改的公共设施和财政的公共服务,是无法区分的,因为发改自身是做投资的,所以是针对资产,资产建成以后目的不是要资产,是要服务的,因此他们两个不完全是冲突的,不要当成两回事。所以有人讲是不是按照发改委的公共需求设施就不做论证了,也不是的。实际上它两个职能部门的功能,在后续的政策里你会看出来,更多的是针对各自部门的功能来出的政策。

这一段时间,证监会和发改又出了一个什么问题呢,咱们知道,资产证券化问题,资产证券化的问题,本身财政部是想通过央行财政部发改委一起出的。实际上这个文件按理讲各个部门必须协调。讲个例子,资产证券化没有财政参与也麻烦,为什么麻烦?你看这个图你会知道,现在已经落地的项目,统计出来前一段时间,落地的项目里面黄色的是指在项目必须涉及到财政付费的项目,大部分是要通过财政付费的,通过财政付费这个项目如果财政不能及时付费,你资产的证券化的基础和现金流的基础是没有的。所以我们就讲,这些东西实际上是需要配套的,所以我觉得因为法律都是以自己为基础,因此提醒大家多去思考一下。

我简单交流一下PPP项目的核心操作要素。这么长时间,我认为一直到现在评审完第三批示范项目之后,大家做PPP项目,我们的形式上已经基本上按照国家的要求来做了,但实质上没有,差距还是比较大的。为什么差距比较大呢,就是对这个核心要素没有理解清楚。其实PPP项目我一直提倡要做中国的PPP,不是国外的PPP,为什么说这一点呢?要注意这样一个情况,PPP项目第一个P是什么?第一个是政府,第二个P才是企业,企业才是市场。大家知道邓小平一句话,搞市场是不分社会主义和资本主义的,但是政府分社会主义和资本主义的。所以这里的话你不了解这一点,你说英国怎么做,美国怎么做,人家怎么做跟你都没有关系,你直接拿过来做不了。就是说咱们第一个P跟人家差别很大。我们的整个体制跟人家也不一样,不能直接拿过来来做这个项目。最大的一点你们知道是什么呢,就像我们一直提,中国一直讲控制房价,房价一直没有往下走。因为咱们这个东西跟国外不同的,最大的不同就是我们的土地政策、土地问题,我们土地的问题是跟国外最大的不同之处。国外的土地私有化,国内的土地公有化。公有化意味着什么呢,你拿到土地就是使用权,我们的土地所有权只有国家。所以项目与这些都有关系的。比方说我们市场的土地供应量,实际上不是竞争出来的,是批出来的,对吧?所以北京市房价,为什么他讲话有道理,因为他知道这个规律,批土地是按照规划批的,批是按照人口的规划批的,不是按照市场竞争来的。你做PPP也是这样的,土地是基础,这一块实际上是非常重要的。如果你不了解中国的国情,你就做PPP,为什么三年做下来PPP市场上很多问题解决不了?根本解决不了的,为什么呢,大家就不知道中国PPP的制约机制是什么,中国PPP在操作过程当中我们的转变是什么,其实我说一点,PPP实际上自身是没有理论的,PPP来讲是第三个P大家可以看出来,是合作关系,实际上就像你看,有一个人比喻是有一定道理的,就是说把PPP比作成婚姻,是国外的一个专家比喻的,所以PPP与婚姻有那些相似的地方,婚姻也是两个人的合作关系,所以大家知道,婚姻律师,说婚姻是零理论,所以这个合作自身是没有理论的,主要是依靠政策。它主要是依靠政策,这一个是很重要的。你比方说大家都知道这样一个问题,过去也做过PPP项目,现在也做PPP项目,你们2013年之前有没有在中国听过中国有PPP这三个字母?没有,原来中国有的是BT和BOT。教授们做研究的时候,都是斜杠,国外的PPP中国BOT的项目。所以你要讲,过去我们没叫PPP,为什么没叫,是因为过去咱们这个项目,政府的项目跟市场的项目绝对是天然隔离的,政府的项目只能政府做,市场不能参与的,它跟现在不一样。现在是允许你参与,我们有PPP,原先是不允许企业参与的,原先都是BT、BOT,我们都有一个字母叫“T”。这一点是很重要的。就是说我帮你干完了,这个东西给你,无非是这样的意思。它的前提条件,大家没有后想,大家知道有个专家讲,在前面做的时候,都讲什么,拿着别人的钱干别人的事情,效率和效果的问题。实际上呢,是拿着别人钱干别人事情,这个时候的回报机制就是固定回报率,也就是说我一个事情我干了,我自己没有钱,我请你来干,干完之后我给你多少回报呢,就是按照你给我干完多少事情的情况下给你回报。律师都清楚,原先做项目的时候,预算和后期的结算差额非常高,结算的金额都高于预算的金额,是与这个有关系的,项目建设成了,金额越高拿到的回报越高。

现在的情况不一样了,这个领域现在可以让企业参与,所以这个时候来做的时候就跟原先是不一样的情况了。原先的项目叫风险共担也好,反正跟现在不一样的。过去项目的风险基本上都是政府承担,比方说这个楼假设是政府的楼,让企业来做的时候,大家知道,这个过程当中,项目建了一半说这个楼不用了,这个时候这一半的投资政府要花钱买单的。

现在不同了,现在这个项目做的话可以让企业进行投资,投资过程当中不产生运营的话不产生效益,前面投资的风险基本上都是由企业买单的。所以完全不一样。我们要做好一个PPP项目的话,必须要做好这几方面,一个要考虑PPP项目是风险分担机制,不是风险共担机制。实际上风险分担和风险共担差别很大,大家做律师都知道,一个字的差别决定一个官司的输赢。原先长春的污水处理项目,法院的判决就是以风险共担来判决企业败诉的。现在PPP项目不是风险共担,是风险分担。这个差距在哪里?差距很大的。风险分担,你是否记得我第一张图片给你的,财政部出这个操作指南流程的时候,说19个步骤。刚开始给这张图片的时候,19个步骤里面,实际上这三个环节,11个步骤,都是属于合作之前的事项,也就是说项目还没有落地的事项。其实如果反过来这样说呢,如果这个项目没有人来响应,没有签署合同,就意味着你前期做的所有的东西,实际上跟没做一样的。风险共担是什么呢,是从这个阶段来讲是风险共担,比如我跟舒律师合作一个项目,他出6万我出2万,这就按照出资额度共担风险,共担风险就是担的风险不一样,他有钱他担的多一些,我钱少担的少一些。做项目的时候为什么要做好前面的这些东西,就是要为了要做好风险分担的工作。风险分担就是我要做一个项目,这个项目从前期的规划、立项等等,实际上它涉及到不同的环节,在环节当中,这个事项到底谁来做,谁来承担风险,所以风险分担的风险不是凭空的,风险只是一个表现结果,与责任有关系。所以PPP项目第一步要分清责权,分清责任有利于风险分担,出现了风险知道谁来承担。

实际上操作过程当中,市场做的都不好。为什么说市场做的不好,因为一个方面,很多人提一个概念还是风险共担呢,没有意识到风险分担。第二对风险不理解什么是风险,我本身也是财政部的风险管理委员会的咨询专家,所以对风险一定要有一个合理的认识。我们实际在做很多项目的时候,很多风险是不对的,怎么不对呢?这是其中有一个政府部门让一个咨询机构做的一个方案当中的一小部分,我让大家思考一个问题,这个风险,实际上风险概念你不清楚的话,将来一定会出问题。我们讨论一个事项,因为人少,就是讨论一个事项。你比方讲,我们就看融资,PPP项目很重要的是融资问题,融资可行性风险由企业承担,对不对?实际上好多人说是对的,为什么呢?PPP项目不就是让企业融资的吗,政府不承担融资职能。大家说对不对,企业承担融资风险?不对的,融资可行性这一个概念是什么呢,是说PPP项目的融资可行性,这个PPP项目是否具有融资可行性,金融机构看你这个项目之后是否愿意给你提供融资,是从这样的一个角度上。实际上PPP项目天然是否具备融资可行性,它与企业是没有关系的。我举一个简单的例子,比方讲咱们在贵州、甘肃等边缘地区有修高速公路,北京也要修高速公路,假设贵州和甘肃的高速公路通行率,十天可能不通一辆车,这种可能性有的。如果单纯从经济角度考虑,融资可行性,显然的话,即使是同一个项目,在不同的地区,融资可行性也不一样。是金融机构的话,你融资的话,肯定愿意与北京的项目进行融资,不会对偏远地区。我只是假设了一个情况。从这个角度上来讲,融资可行性自身是对项目是否具有融资可行性来考虑的,这不能让企业进行承担。好多企业根本不知道,所以一旦这个项目,比方说金融机构不愿意给你融资,这个项目建不起来,政府找一个企业就麻烦了。融资可行性理念在哪里,是“物有所值”评价里面,政府要做一个项目,是否通过PPP项目来做的时候,要考虑这个项目是否具有融资可行性,如果它对市场的投资者和金融机构,人家愿意来投你的项目,你就可以做PPP,如果不行的话,你不要做PPP,将来政府自己投资可以了。

再比方说对投资者的吸引力,这个跟融资可行性一样的,它也不是一个风险指标,它是判断这个项目能不能做PPP的一个指标,是这样的。

还有高融资成本,也由企业承担,实际上这个看起来也像那么回事,实际上不是。同样我问你,高融资成本,高和低这个概念怎么来看?你说企业融资成本的话,它拿到8%的融资成本,好,要求政府把这个融资成本补上,政府说好,你这个是高融资成本,那么人家就会问你,什么叫高,与什么相比,高和低实际上,高融资成本和低融资成本是一个结果,风险不是一个结果的概念。其实高融资成本和低融资成本是否就相当于我们提到一旦发生事件损失的结果,是这样情况。比如说开一辆宝马车出了车祸,事故损失了30万。开一辆奥拓车总共也没有30万,一辆车才5万。所以高和低的情况是结果概念,不是风险概念,风险是要素,一旦风险要素出现之后,实际上就会带来风险发生损失的可能性,这才叫做风险。实际上风险分担在实际操作当中,我们就想,在项目当中,我们看包含示范项目评审,其实很少可以说3%、5%都不到能够很好的做到风险分担的,如果说100%的话也差不多,实际上这块非常重要。

因此说一个项目要做好,必须要风险识别正当,风险分配合理,风险管控有效。为什么这么讲,千万不要想,可能现在你也有体会,也知道一个概念,合作超过一个时期之后可以再谈判,律师知道再谈判。实际上这个再谈判的话,它是有触发机制的,不能说前期做错了再谈判,这是两回事。所以我们咨询项目的时候,很多政府说我们这个情况下怎么办呢,是我们重新违约之后重新签合同还是什么,重新签合同实际上是什么呢,一个违约事件了,这完全不是一回事。所以我们建议什么情况下要通过补充协议,补充的触发条件是什么,我们会给它建议性的东西。所以事情要分清楚,PPP风险分担一定是项目落地很重要的一个问题,将来项目执行不下去肯定与这个有关系。

第二PPP项目跟原来的不一样,政府还要做好绩效管理。绩效管理跟风险分担是一样的,不说100%,说99%就不为过,没有很好的绩效管理体系,这块很重要,如果没有很好的绩效管理体系,落实到合同当中,合同文本就是很空的东西。因为PPP项目目前要做的最关键的问题,就是企业来做,政府来监管。前天有一个企业的董事长还问我,说崔老师你看很多项目政府想参与管理,实际上怎么办?我说政府不应该管理,为什么要参与管理呢,是因为他不知道如何对这个项目的服务和绩效设定相应的指标,它是设定错了,因为他不知道如何设定,这就导致了很关键性的问题。为什么不知道如何设定呢,因为之前没有,没有一个基础的东西,就是绩效管理的基础是产出标准。我们原先没有产出标准的。原先做PPP项目,BT、BOT也是以合同文本,大家学律师的知道,都是住建部出的不同的法律文本,都是有法律文本格式,住建部出的时候,当时出的是建设的标准,我们都是对不同项目建设的标准来提的,但是没有对服务的标准来提,也就是大家根本不知道如何提服务的标准,服务的标准特别难。为什么说大家做不好,它是与这个都有关系。

比方说一个项目拿到污水处理项目,污水处理达到几级也不是那么简单,它相应各个方面的指标都应该有,但是很难做到,所以就出现了这个问题。首先要做好绩效,做好产出标准,产出标准要符合SMART原则,你的产出标准跟别人说的时候一定要明确,明确的话,就是说只有明确了标准,才能够在做的时候使得标准可以量化可以测量。举个例子,有的政府找我们,他们做项目的话说根本没法操作,比方说环卫项目,就像我们要孩子一样,这个项目做了以后,一定要保持路面干净,但是指标是不明确的,“干净”这个指标是抽象的,怎么衡量它的干净。所以我们说这些指标必须明确,而且提出指标之后一定可以测量。后来我们帮他们修改之后,他们在示范项目评分的时候,打的分特别高。不要求你干净,要求你路面上不应该有什么样的垃圾,垃圾一旦发现得多长时间处理,这是合理的指标,一定要具体、可操作。还有可测量、可获得、务实、及时。

什么是指标呢,举个例子,目前大家最不会做的,就是什么呢,与建筑相关的产出说明标准。比方说讲一个住宅,我们原先做的住宅的产出标准都是建设标准,不是服务标准,转化为服务标准必须这样考虑,比方说具体的,怎么算具体,不能说建筑要按合适标准建设。比如建保障房,要说清楚保障房不是按照合适标准建设,要满足哪个政府设定的哪个标准建设,这样才能具体。第二方面可测量,设计这个指标的时候,要找出一些可测量的指标,比方说是一个照明的指标,供热的指标,这些指标是可以测量的,像北方,供热室内的温度要达到18度以上或者16度以上,这些指标是可以测量的,这样在检测、监督的时候可以由具体的指标监督。另外还有可实现,可实现是在基础标准上要可实现,大家要知道一点,我们做PPP项目的时候,考核一定要细致,做产出标准,如果不细致就会麻烦。比方说我们要让这个室内的温度一定保持在20度左右,实际上有时候达不到,怎么达不到呢,因为我们提供的温控系统,它都是在一定的范围之内提供技术标准,比如说东北的冬天温度比较低,北京相对东北高一点,同样有空调制热,空调制热的温度就不会一样,所以不能用北京的标准考核东北的,这样肯定不行。所以这个标准一定得可实现的。北京通常室外气温也只有零下二十度,做空调温控系统的时候,零下二十度的时候都可以启动。可能今天特别冷,零下二十五度,那你让它的设备在这个情况下启动是无法实现的。另外要注意符合实际,咱们说的考核、绩效,并不是说项目在做的时候一点问题不出,因为项目执行过程中、运营过程中,由于自身的问题,可能就会出现一定的故障,一旦出现故障必须在符合条件的之内达到政府要求。所以也不能说这个东西坏了,原本要产出来,要维修,它的合理时间是8个小时,你不能说2个小时就给我解决。我们说这些东西要提前约定好。另外要记时,一旦出现故障及时记录,然后绩效付费的时候有依据。

现在实际上做的时候,比方说一些公益类的项目,比方说市政道路,有的公司研究出来利用可用性绩效、运维绩效、和移交绩效来做。一定要注意绩效有没有脱钩和脱节,为什么要提这一个事项,因为你知道,如果绩效考核这一个标准不对,出了问题,就会出现我前面提到的问题,为什么有些企业营业的话投资利润不要,我报的时候,既使是我的投资回报率只有1%,甚至不要,我只要施工就可以了,为什么这样,就可能与它的绩效考核指标设定和退出有关系。即使做ABS也不是想退出就能退出的,因为必须要考虑到,咱们做PPP项目的时候,跟原来的BT、BOT不一样的,不是说B设一个建设性指标,O设置一个运维指标,T设置一个移交指标。原来做BOT的时候,B、O、T分开的。现在再做的时候,国家导向BOT一体的,必须考虑全生命周期,考虑到全生命周期这个供应链的概念。目前做BOT是一体性的概念,如果做一个项目的指标设计,如果考虑到B是一个指标,O是一个指标,T是一个指标,就会出现前期通过低价中标的方式先拿到施工利润就可以了,或者不要投资利润只拿到施工利润就可以了。实际上这些都是相关的,为什么出现,就是因为大家没有真正的了解,甚至大家都考虑自己的利益,所以就会导致我们目前出现一些不太合理、不太合规的现象。

通常情况下有很多项目还有一个特点,前期建设过程当中的投资额度非常大,但是它的运维成本是非常低的,所以在这个过程中,它就想我只需要按照可用性绩效指标,当我完成施工之后,竣工验收合格的时候,我把钱拿回来就可以了,很多是这样的考虑。律师将来做项目支付的时候要考虑到,要把可用性绩效、运维绩效、和移交绩效合并在一起,支付的时候不能说可用性绩效考核完后短时间内就把钱付出,要根据项目的特点,把可用性绩效、运维绩效、移交绩效结合起来作为政府支付项目的依据。如果项目是15年,如果6年之内,实际上这个项目就可以稳定下来了,也就是说建设的投资额度,你不要在三年两年之内就拿回去,要与这个项目的运维结合起来进行支付,这样的话才能够保证项目的质量和效果。

还有一个非常重要的事项,付费机制。付费机制,实际上大家都知道,有三种类型,政府付费、使用者付费、可行性缺口补助。其实我个人一直有个观点,大家知道使用者付费的钱是谁的钱?用户的钱。但是千万不要想,使用者付费的钱是用户的钱与政府没有关系。为什么它与政府有关系呢?实际上这里边一点,大家知道吗,使用者付费的项目都是特殊经营项目,中国这个概念,特殊经营按照原来国家的意思,特许就是特别准许你来经营,所以其实是在公共产品和公共产品事项的。原来有一句话,会说此山是我开,这意味着是公共类型产品,它就不能私人拥有,必须是政府拥有,政府拥有的时候我提供了这个公共产品,让用户进行使用,其实的话,如果我按照一定的条件可以让你向我支付一部分费用,我依据的是什么,依据我在政府的公共权利上支付的。所以如果做PPP项目,政府把这样的公共权利收费权让步给企业,直接向用户来收费,并不意味着这部分钱跟政府没有关系,实际上在政府资产管理上,实际上要纳入到政府的资产管理当中去的。我说这句话你没有明白这个意思,国家原先对资产、资源、资本的管理不到位的,所以你看原先国资委叫国资委,现在改了叫做管理资本,还有一个是资源的问题,是这个情况。现在已经向这个方面进行过渡了,政府要出财务报告记录政府的资源,我说的意思你们要明白这一点,这个钱并不是与政府没有关系的钱。因此PPP项目当中,实际上很多是与资源有关系的事项,所以财政部与资本化也要出准则的,先做一个课题研究,委托了一个律师事务所来做,律师事务所给我打电话要让我参与课题,指导课题操作。所以实际项目的时候一定理解清楚,理解不清楚在做的时候就会把政府的资源流失的。

政府付费的资源是政府的,使用者付费的资源还是政府的。反过来讲,最后一个可行性缺口补助和用户付费是前两者的结合,也是政府的。

不管政府付费也好,使用者付费也好,其实是相对的,不是绝对的,是这样的概念。把这块明白以后就会知道ABS,ABS两年前就讲了,它与什么有关系呢,与付费机制有关系,明白了付费机制你才知道,这三类的付费机制是依据两个基础来付的,一个是使用者付费和可行性缺口加使用者付费来做的,依据的是特许经营权。还有可行性缺口补贴这一块要纳入到政府预算,实际上都是在这里了。反过来有的人就讲,是不是做PPP项目只要有了政府预算,纳入到政府预算之后就保险了?纳入到政府预算,经过人大决议,实际上这个预算一旦PPP项目合作,你知道是什么情况?合作的话不是短期合作,是长期合作,我们做预算是做多长时间?我们做预算的时候是当年度预算,无非现在加上了未来三年规划,纳入到预算的话,政府未来的预算能不能满足这个支付的要求,那还真的不一定。是这样情况。如果不能纳入到这里面,国家中央财政会不会给?怎么样会给呢?因为没钱是生不了钱的。所以有的时候做投资项目是无知者无畏,最缺的还是资金问题。所以大家会忽视一点,PPP项目依然是体现资源的稀缺性。国家对政府预算抓的很紧,凡是涉及到政府补贴的项目里面,实际上都必须纳入到政府预算,事先要做地方政府财政论证的,不能超过一般公共预算的10%,这都是基本的要求。基本的要求是说我们设计这个红线是为了保证你一旦做了PPP项目,将来购买服务的时候,是不是通过预算来进行支付?所以我有的时候跟部里谭处长聊,如果是PPP项目,是不是一种政府债务的问题,实际上到现在还是要明确一点,也就是说如果这个项目在未来的时候,政府没有钱进行支付的话,就会转变成政府债务,但是如果它有钱来进行支付的时候,是不是政府债务呢,也不见得不是,只是一个表外披露和表内列示的问题,如果未来有做这个项目的话,实际上对于政府来讲,它还没到那个时间,它具有一个支付义务,那么这个支付义务它就形成,能不能支付得起,在时机还没到来之前会形成一个或有债务。如果到2020年支付不上了,明年再付,就会转变成一个真实的地区负债,这是两回事。所以那天跟华夏幸福的杨总聊,他说我做这一个片区开发项目我跟政府讲了,我能给你带来投资额,但是你回报给我什么呢,按照落地项目回报给我,如果钱本来应该付给我1亿5千万,你支付我给我1亿,另外5千万明年支付给我。实际上不应该这样的,他不明白为什么,我说政府部门与预算相关,政府主要是考虑政府的收支问题,我说这是两回事。

还有一个融资结构,对于一个PPP项目无非是股权融资和债权融资,股权融资有一个资本金的问题,不管企业是股权融资还是债权融资,对于PPP项目为什么要成立SPV公司,主要是成立SPV公司以后使项目与政府做风险的隔离,做了风险隔离之后就会使得项目以项目为基础进行融资,这才叫项目融资。大家注意项目融资是什么呢,实际上项目融资的概念,我个人认为它还是企业融资,有的人讲项目融资不同于企业融资,实际上项目融资也是企业融资的一种方式,企业以什么融资?以项目融资,以项目的收益去融资。因为PPP项目它的付费机制是特殊经营权,说明项目有垄断性的,以政府的预算来付费说明具有垄断性,垄断性保证了项目在未来有稳定的现金流,稳定的现金流是相对稳定,因此它非常大的一个特点不同于一般企业,一般企业都是多元化的项目,所以这个项目都是单一的项目,单一项目不具有市场风险的,是因为这一个项目有垄断性,没有市场风险,就保证了这种项目跟一般的市场项目不同之处,说这种项目未来有稳定的现金流的,由于稳定的现金流就形成了项目稳定的收益,因此融资的时候可以以收益为基础拓展融资。发改的公司债、项目收益债、ABS都是以它为基础来进行设定的,如果没有它这个基础的话,根本做不了。所以如果这个企业是100%自己投资,政府一分钱不出,也不成立项目公司,那以后这个项目能不能做成ABS?实际上你要知道,只是做这个项目,它一定要与风险隔离的,它会不会有风险隔离墙?等等就需要大家去研究这些事情。有些人提概念,说项目融资和企业融资的区别,其实项目融资也是企业融资的一种方式,只不过原先的企业融资实际上是什么呢,未来收益具有不确定性,无法用未来收益进行融资,因此传统的融资是以资产为基础进行融资,这个是未来稳定的收益为基础融资,融资基础不一样,但是都是企业融资。我们知道好多人就是因为概念不清楚,所以很多事情是不对的事情与概念不清有关系。PPP项目融资是很重要事项,必须了解清楚它的融资来源和融资风险。

最后一个核心的东西,就是项目的合同体系,其实项目的合同体系,我们做PPP项目实际上是按照合同体系来操作的,实际上政府跟企业签定的合同主要是这一块合同,也就是政府跟项目公司要签一个合同,项目公司成立如果是联合体,政府也出资,可能要签订一个新的股东协议,如果不只一家股东就要签股东协议,这是基础的合同。后面在融资合同、履约合同都与这个基础合同有关系,这也是派生的其他合同体系。合同事项在座的各位是专家,不是我的专长,只是根据我的理解跟大家说一下注意的事项。

今天下午跟大家交流的事项就这些,PPP项目不是一个人干事,如果是政府和企业这两个人干事,两个人干事是合作,一定比一个人单干难的多。合作也不是短期的合作,是长期的合作,因此在长期合作过程当中,如何做好事先责任的划分和责任的约定,律师是非常关键的,所以希望律师同志在这里面做一些更好的工作。财政部有一个专家库,你们有兴趣也可以参加,非常欢迎大家参与到这样的体系当中,它需要各方面的专家的交流和合作,谢谢大家!


作者:国家会计学院 崔志娟教授